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Rocha,

Plan CAIF

17/09/2013

Plan CAIF

“ Ofrece la posibilidad de impulsar una política de saturación en inversión para los niños, que contribuya a resolver el retraso de crecimiento en los menores de 5 años en Uruguay, que continúa siendo extremadamente elevado”

 ¿Qué es el Plan Caif ?

La discusión sobre si el Plan CAIF puede ser considerado una “política” en el sentido estricto del término excede el ámbito de esta exposición, pero sin entrar en una discusión de los aspectos más profundos del concepto, parece razonable afirmar que tomando en cuenta diversos factores entre los que pueden considerarse el nivel de cobertura sobre la población objetivo, el número y tipo de instituciones involucradas, el monto de recursos invertidos y la permanencia de las prestaciones, el Plan CAIF puede considerarse, al menos, como un proto-ejemplo de política integral. Así lo afirmaba un estudio de caso realizado en el 2003 para el PNUD por los sociólogos Agustín Canzani y Carmen Midaglia.

 Objetivos

Garantizar la protección y promover los derechos de los niños y las niñas desde su concepción hasta los 3 años, priorizando el acceso de aquellos que provienen de familias en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social, a través de las modalidades urbanas y rural.

 Sus orígenes: como concepción de una política integral

Los orígenes del Plan se encuentran en un proyecto formulado por consultores del PNUD en el MTSS que logró el apoyo financiero de UNICEF y encontró además eco en el Estado uruguayo, que nombró una Comisión Nacional del Menor, la Mujer y la Familia integrada por representantes de diversos Ministerios y organismos públicos. 1

La Comisión tenía como cometidos estudiar las posibilidades de la asistencia técnica ofrecida por los distintos organismos sobre la materia, asesorar al Poder Ejecutivo sobre esos puntos y realizar el seguimiento y evaluación de un Plan Nacional de Atención Integral al Menor, la Mujer y la Familia, así como de futuros programas de acción interinstitucional en esos temas.

Durante esa etapa, UNICEF también participó con un importante apoyo financiero para la sustentación del programa.

1 El Decreto presidencial del 17/8/88 crea la Comisión mencionada con participación de los Ministros de Relaciones Exteriores, Educación y Cultura, Trabajo y Seguridad Social y Salud Pública, y el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presidente del Consejo del Niño (actual INAME) y el Director del Instituto Nacional de Alimentación.

En julio de 1990, mientras en la región se desmontaban las políticas de protección social, en Uruguay, a partir de una resolución del Poder Ejecutivo, se transfirió la responsabilidad de la instrumentación del Plan a la Comisión Administradora del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), que dependía directamente del Ejecutivo Nacional.

Posteriormente sobrevino un nuevo cambio y se intentó el traspasó de la coordinación de actividades para el desarrollo del Plan a las Intendencias Municipales, pero ese traslado no surtió el efecto deseado debido a la carencia de estructura operativa de los municipios para pilotear esta iniciativa social2.

Finalmente, en enero de 1996, por sanción del Parlamento de la ley 16.736, el Plan CAIF pasa a insertarse en el Instituto Nacional del Menor –INAME-, que asume su coordinación general creando para tal fin una Secretaría Ejecutiva específica.

La misma ley destina al Plan fondos específicos con destino a gastos de funcionamiento e inversiones, provenientes del 20% del Fondo de Desarrollo de Modalidades de Juego.

Esta reubicación institucional del Plan condujo a replantear con mayor precisión las funciones y responsabilidades de las distintas partes involucradas, tanto del Estado como de la sociedad civil organizada.

Por parte del Estado intervienen en el Plan aunque con diferente grado de compromiso:

A nivel nacional,

 Instituto Nacional del Menor (INAME),

 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) a través del Instituto Nacional de Alimentación (INDA),

 Ministerio de Salud Pública (M.S.P),

 Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP),

 Ministerio de Educación y Cultura (MEC),

 y representantes del Congreso Nacional de Intendentes;

A nivel departamental, las Intendencias Municipales.

En líneas generales, “el Estado tiene la responsabilidad de fijar las líneas de acción generales que delimitan y establecen el marco del Plan. En función de ellas define lineamientos técnicos generales, brinda oportunidades de capacitación orientadas a la constitución y consolidación de actores locales, y transfiere recursos económicos y financieros que posibilitan el funcionamiento de los centros. Se reserva la potestad de control, la supervisión y la evaluación en función de los objetivos oportunamente negociados con los actores civiles...”.3

A los efectos de establecer una coordinación efectiva de los diversos agentes participantes, y superar la tradicional división sectorial, característica en la prestación de servicios sociales en el Estado uruguayo, se creó en el marco del INAME la Secretaría Ejecutiva.

2 Existe una escasa documentación sobre esa etapa.2

3 “Plan CAIF. Misión, Objetivos y Estrategias”, INAME/Secretaría Ejecutiva del Plan CAIF, UNICEF/PNUD, 1998, pág.7.

Es importante señalar que la Secretaría depende directamente del Directorio del INAME, y éste se encarga de nombrar el responsable de la misma. A pesar de que esta designación tiene un origen político, el cargo de referencia es catalogado como de alta especialización dentro de la Administración Pública, y se requiere cierto nivel de formación técnica

Entre los principales cometidos de la Secretaría Ejecutiva figuran:

 Proponer lineamientos estratégicos, programas y proyectos que orientan la implementación del Plan;

 Administrar los recursos asignados al Plan;

 Definir e implementar el sistema de seguimiento y evaluación de la gestión de los resultados obtenidos;

 Proponer criterios para definir aperturas de nuevos centros al Comité Nacional Coordinador;

 Coordinar el relacionamiento con los diversos organismos que integran el Plan;

 Apoyar el funcionamiento del Comité Nacional Coordinador y de los Comités Departamentales;

 Definir e implementar programas orientados al fortalecimiento de las asociaciones civiles...;

 Diseñar e implementar planes de capacitación de los recursos humanos en las diversas áreas;

 Coordinar los proyectos llevados adelante por INDA, ANEP, Intendencias Municipales, MSP, MEC y otros organismos nacionales e internacionales...“

Por la inserción particular que tiene la Secretaría en la estructura del INAME y su forma ágil de funcionamiento las asociaciones civiles percibieron la creación de esta Secretaría como un nuevo proceso, a partir del cual adquirieron mayor peso los criterios técnicos -por oposición a los criterios políticos- en la definición del perfil del PLAN.

Por otra parte, la División Plan CAIF, se encarga de:

 colaborar en la implementación y seguimiento de los proyectos a nivel de cada centro;

 controlar el uso de los recursos transferidos y brindar asistencia para su uso;

 monitorear el cumplimiento de los objetivos en las áreas de estimulación oportuna, educación inicial y desarrollo psicomotriz;

 establecer y ajustar los convenios celebrados entre el INAME y las Asociaciones Civiles

 y coordinar el relacionamiento con los Jefes Departamentales del INAME.

 La participación de la sociedad civil.

Intervienen en el Plan las Asociaciones Civiles en tanto agentes comunitarios. A partir de la celebración de un convenio habilitante con el Estado, las mismas asumen funciones en la administración de los fondos públicos que son asignados para la prestación y la gestión de este servicio de educación inicial.

Estas entidades son las responsables legales e institucionales de dirigir, coordinar y supervisar el cumplimiento de las políticas trazadas por el Plan, ajustadas en cada caso a la realidad local en la que el centro opera.

El Comité Nacional de Coordinación integrado por representantes de las organizaciones estatales y de la sociedad, en tanto integrantes de esta nueva iniciativa, conjuga las contrapartes públicas y privadas.

A su vez se crean a nivel local los Comités Departamentales con cometidos similares, coordinación la operativa del Plan en los ámbitos regionales

El esfuerzo realizado para la definición de modelos de intervención y la fijación de parámetros de referencias en muy diferentes campos -que van desde la infraestructura física a las prácticas pedagógicas, pasando por el manejo financiero, formas de gestión y la formulación de proyectos locales- es una de las características distintivas de este modelo que pueden considerarse razonablemente exitosas.

El establecimiento de criterios estándares de la calidad de los servicios y del perfil profesional o semi-profesional del personal encargado de su implementación, es considerado por las asociaciones civiles y las autoridades estatales como un aspecto que pone de manifiesto la seriedad y envergadura del Plan.

Uno de los rasgos peculiares del Plan Caif es que combina de una manera singular criterios básicos universales propios de la tradición de bienestar uruguaya, con pautas novedosas de focalización y, en cierta medida, descentralización de la gestión de los centros.

Según el análisis de consultores externos al Plan Caif, este rasgo permite al Plan proyectarse más allá de una simple política diseñada exclusivamente para los pobres y, por ende, también estereotipado como “de pobres”, como la mayoría de las iniciativas de ayuda dirigidas a segmentos específicos de población instrumentadas en la región.

Esto es así porque a la vez que focaliza su acción en grupos vulnerables asegura también niveles aceptables de calidad de sus servicios iguales a otras políticas sociales, y de esta manera logra disminuir las posibilidades de estigmatizar a sus beneficiarios.

La intervención del polo social, representado por las asociaciones civiles sin fines de lucro, configura uno de los aspectos relevantes del Plan Caif- y una de sus fortalezas, ya que a través de la transformación sustantiva que fueron sufriendo estos actores sociales en términos de madurez y de aprendizaje, se fueron permitió “empoderando” y “apropiando” de esta política, contribuyendo así a su perfeccionamiento y sostenibilidad.

Otro elemento fundamental que debe resaltarse tiene que ver con los contrapesos institucionales que el modelo del Plan CAIF tiene incorporados en su diseño y que, más allá de su nivel de funcionamiento efectivo en diferentes momentos del tiempo, aparece como una de las características que parece haber influido en el avance en términos de logros.

Entre los atributos más destacados del Plan Caif se pueden mencionar:

 Un Plan exitoso en términos de sus objetivos explícitos y directos.

 Un modelo con efecto en la creación de redes sociales.

 Un modelo con capacidad endógena de innovación y experimentación.

 Una visión general sobre el Plan y la interrelación con las políticas integrales de combate a la pobreza. el Plan CAIF es una iniciativa de políticas sociales que se inscribe en el nuevo paradigma de protección social.

En este sentido, puede ser considerado como un proto-ejemplo de lo que se ha dado en llamar “políticas de segunda generación”, dado que comparte una serie de atributos novedosos que tienden a reformular la matriz tradicional de los Estados de Bienestar.

 La opinión de la FAO

En la IV Reunión del Grupo de Trabajo de la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre, se estableció la necesidad de disponer de un banco de datos acerca de los programas de información, comunicación y educación alimentario nutricional (ICEAN), para analizar sus fortalezas y debilidades y definir las buenas prácticas en ICEAN

En ese marco, un estudio realizado sobre Uruguay, destaca al Plan Caif como uno de los programas nacionales que aplica las Buenas Prácticas para la Información, Comunicación y Educación en Alimentación y Nutrición (BP-ICEAN).

Según este trabajo se puede definir las Buenas Prácticas en ICEAN, (BP-ICEAN) como “aquellas que producen cambios de conducta posibles de medir, contribuyen al mejoramiento del estado nutricional de la población objetivo (evaluación de impacto), son sensibles culturalmente, económicamente viables y técnicamente prácticas.”

 Situación nutricional de la infancia en Uruguay.

En un estudio realizado en el 2007 a nivel nacional, en escolares de primer año del sector público, se observó un 20% de sobrepeso y un 22% de obesidad, cifras que superan lo esperado según las referencias internacionales. El 22,5% de los niños mostró algún tipo de retraso en la talla (17,9% moderado y 4,6% grave) superando la prevalencia esperada para una población bien nutrida.

En una muestra de 347 niñas/os entre 9 y 12 años, estudiada en el año 2009, se observaron los siguientes resultados:

 54% presentaba sobrepeso u obesidad,

 78% no cubría los requerimientos de fibra,

 48% no consumía cantidades suficientes de calcio,

 61% no cubría los requerimientos de hierro,

 52% consumían colesterol por encima de lo recomendado y 51% presentaba un consumo de sodio excesivo para la edad.

Por otra parte, el retraso de crecimiento en los menores de 5 años en Uruguay, continúa siendo extremadamente elevado y la anemia por carencia de hierro en la primera infancia, es un problema de salud pública, según las últimas encuestas de 2011.

Esto destaca la importancia de los niños pequeños y en etapa escolar, las embarazadas y sus familias como grupo objetivo a priorizar, teniendo en cuenta además, la relación ya demostrada de la malnutrición por déficit con las enfermedades crónicas en la vida adulta.

En las evaluaciones de proceso se pudieron observar algunas modificaciones en las prácticas alimentarias familiares o de los propios niños, pero además de lo relacionado a la adopción de nuevos conocimientos, en uno de los casos se observó un descenso de los porcentajes de sobrepeso y obesidad en los niños menores de 5 años, luego de la primera evaluación de impacto por periodo, es el caso de los centros CAIF.

Es importante aclarar que la modificación de la prevalencia de sobrepeso y obesidad en los menores que asisten a estos centros, no puede ser atribuida exclusivamente a los programas de EAN, sino a otras modificaciones relacionadas con el ambiente.

En los CAIF los niños realizan hasta tres de las cuatro comidas del día, y en este sentido se han realizado modificaciones importantes en los menúes y en las prácticas cotidianas del personal de cocina y auxiliares, por ejemplo, en relación al tamaño de la porción o al tipo de preparaciones seleccionadas y la sistematización de los menúes que los niños reciben.

Una vez que los niños salen de los Centros CAIF, e ingresan a la Escuela Primaria, estas regulaciones no se encuentran sistematizadas o extendidas a lo largo de todo el transcurso de la educación de los niños, incluso hasta secundaria

UNA POLÍTICA DE SATURACIÓN EN INVERSIÓN PARA LOS NIÑOS.

Habida cuenta del éxito del Plan CAIF, en el marco del Acuerdo sobre Educación, en el Año 2010, se planteó la posibilidad de pensar en la proyección de estos programas, que en su proceso vinieron demostrando su pertinencia.

Recordamos que el texto del Acuerdo decía

“Impulsar una Política Nacional de Atención a la Primera Infancia que procure el desarrollo integral de niños y niñas de esta edad.

Dicha política debe ser enfocada intersectorialmente. Para ello es imprescindible mantener y profundizar los ámbitos de coordinación intersectorial ya creados a nivel nacional y departamental y promover la coordinación de los agentes que trabajan a nivel local con niños y niñas de estas edades (MSP, organizaciones de la sociedad civil, entre otras).

Existe acuerdo en la necesidad de coordinar las políticas educativas dirigidas a estas edades.

En los últimos años, como resultado de políticas que van más allá de un período de gobierno, se han registrado avances importantes en la oferta de servicios de atención a la primera infancia. Sin embargo aún no están al alcance de todos, presentándose carencias particularmente en la atención educativa diaria de niños y niñas de 0 a 2 años provenientes de los sectores más pobres.

La atención educativa de niños y niñas de 3 años aún es insuficiente y especialmente persiste la carencia de oferta pública adecuada para atender a los más pobres y a los hijos de madres y padres que trabajan.

Ofrecer cobertura educativa a través de Centros CAIF y otras modalidades a la totalidad de los niños y niñas provenientes de hogares bajo la línea de pobreza.”

 SETENTA DE CADA CIEN NIÑOS POBRES SIN ASISTENCIA

 EL GOBIERNO DICE QUE NO HAY PLATA PARA CENTROS CAIF

Hemos escuchado de parte del gobierno que no todo lo que estamos planteando se puede hacer por falta de recursos y porque los recursos no están disponibles.

Sin embargo, la gente nos reclama una acción concreta en materia de educación, el diseño de una política. Quizás el Plan CAIF, sea el proyecto más importante que tengamos en el corto plazo:

¿Qué hacer entonces? . Avanzar en el plan CAIF, que es un diseño institucional adecuado, correcto , de buen funcionamiento, muy bien evaluado , con una larga experiencia en el país , que ha dado muy buenos resultados.

¿Cuántos CAIF faltan para cubrir a esos setenta de cada cien niños que no están atendidos? Eso también está estudiado: faltan ciento veintitrés.

¿Y cuánto cuestan? Cuestan 27 millones de dólares, cuesta un avión de Pluna.

Ese es el costo de instalar un centro CAIF en cada rinconcito del Uruguay donde no hay y permitir la atención del cien por ciento de los niños en situación de pobreza”

Cuando afirmamos que es necesaria una política de saturación en inversión para los niños, no estamos hablando del cien por ciento de los niños del Uruguay, sino que nos referimos a aquellos que necesitan comer bien desde el comienzo, porque la alimentación en los primeros tres años define una parte de la definición de las neuronas.

Nuestros fracasos escolares, nuestra repetición, nuestra deserción en Secundaria en muchísimos casos tiene su origen aquí, en la falta de atención a los niños de cero a tres años. Es aquí donde hemos fallado y es aquí por tanto donde tenemos que actuar

Mantener esos ciento veintitrés CAIF nuevos costaría algo así como trece millones de dólares por año, dotándolos por supuesto de maestros, de lo que se necesita, de lo que ya tienen los que están funcionando

El Uruguay se merece una política de saturación agresiva en esta inversión. Hacerlo con rapidez y con eficacia, sin demora.

Un plan que implique que en un año tengamos esos ciento veintitrés funcionando. Hay que ir a los lugares, hay que comprar esas casas que se necesitan, hay que gastar este dinero que nos evitaría dentro de unos años seguir hablando del mismo problema que hablamos ahora. Por lo menos esta acción haría caer sustancialmente los actuales problemas de repetición y deserción..

José Carlos Cardoso

Diputado por Rocha

Partido Nacional


 
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