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Rocha,

Intervención en Sala - Directrices Ordenamiento Territorial

08/10/2015

SEÑOR CARDOSO.- Pido la palabra.

SEÑOR CARDOSO.- Señora presidenta: le agradezco al señor senador Mieres que me permitió adelantarme en el uso de la palabra porque quiero intervenir sobre el tema que comenzamos a discutir ayer, pero tengo un compromiso y debo retirarme por un rato.

Para nosotros, esto es muy importante por el vínculo histórico que nos une con la costa del Uruguay, por haber sido representante por el departamento de Rocha durante cuatro períodos y por haber trabajado en este tema a lo largo de mucho tiempo; incluso, desde el 21 de mayo de 2008, cuando se aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, instancia en la que el Partido Nacional votó en contra en el entendido de que se generaba un mecanismo que no compartíamos; pero no voy a reproducir ese debate.

No compartíamos el diseño de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible ni las limitaciones que establecía en muchos aspectos. Entendemos razonable que el Uruguay debe tener una ley y directrices de ordenamiento territorial, instrumentos que son necesarios, pero que deben ser complementados con políticas regionales, muy especialmente, con ordenanzas de carácter departamental. Hay un campo de competencias determinado por las leyes de alcance nacional, pero, en un país que tiene cierto grado de descentralización, hay un campo que corresponde a los gobiernos departamentales, más allá de que, tal como está dividido políticamente nuestro territorio, es muy difícil establecer una división ambiental que tenga que ver con el diseño político que tenemos en el Uruguay.

Pues bien, de alguna manera hay que avanzar para disponer de instrumentos que nos permitan construir políticas de largo plazo –políticas que hagan convivir el cuidado, la preservación y la protección del medioambiente–, así como establecer criterios prevencionistas sobre cómo regular y trabajar en el medioambiente, pero que también permitan integrar al hombre a esas comunidades.

Partimos del concepto –quizás ecléctico– de que vivimos y nos desarrollamos a partir del medioambiente, que es el lugar en el que construimos nuestra vida y debemos tener la posibilidad de heredarlo en condiciones adecuadas. Pero no partimos de la exageración, casi contemplativa, de que el medioambiente es un espacio territorial, físico o aéreo en el que prácticamente no se puede intervenir. Por el contrario, creemos en las intervenciones territoriales pero, por supuesto, se tienen que hacer a la luz de determinadas normas de carácter general que propendan a su protección.

Este proyecto que ley que presentó el Frente Amplio fue objeto de un largo debate en la Cámara de Representantes y nosotros participamos, al igual que los gobiernos departamentales. Seguimos esa discusión que se dio a lo largo de más de dos años en una comisión de la Cámara de Representantes que lo votó y lo envió al Senado, donde no se terminó su análisis y, por tanto, no fue aprobado. Ahora se retoma el estudio de este tema y nosotros queremos hacer algunas precisiones de carácter general y particular.

Las precisiones de carácter general, son las siguientes. Pensamos que estas sí son políticas de largo plazo, son políticas de Estado, y debieran estar sometidas a criterios de acuerdo político. No creemos que el impulso partidario sea el que deba conducir este tipo de articulaciones. Discutir sobre el territorio, no es discutir ni siquiera sobre una política gubernativa de corto plazo, sino lo contrario. Soy de los que creen que, efectivamente, se puede alcanzar algunos puntos de acuerdo. Sin embargo, este proyecto de ley adolece de no haber creado un ámbito de trabajo conjunto, multipartidario, donde los partidos converjan en una articulación que permita arribar a puntos de encuentro.

Esa es una falla que le critico a este proyecto de ley. Me gustaría que las directrices que vengan en el futuro –porque esta solo refiere al espacio costero, pero habrá otras– tengan una mirada más abierta y den lugar a un debate más inclusivo.

Las precisiones de carácter particular, refieren al articulado. El proyecto de ley consta de 18 artículos y voy a dar mi opinión personal de cada uno de ellos.

En mi opinión, los artículos 1.º y 2.º son aceptables, su redacción es correcta. No encuentro ninguna contradicción.

En cuanto al artículo 3.º, pongo especial atención en el inciso final respecto a la delimitación establecida por las rutas. En su intervención de ayer, la señora senadora Aviaga decía que establecer una ruta nacional como un límite territorial es una definición muy poco precisa; las rutas no definen áreas territoriales. Permítanme que, como en otras oportunidades, recurra al ejemplo de mi departamento, Rocha, donde en realidad la ruta n.º 9 no establece un límite territorial, sino un criterio de uso del territorio. Al este de la ruta n.º 9, encontramos espacios costeros que apuntan más a un desarrollo turístico, pero las rutas como tales no definen un espacio territorial ambiental. ¿Por qué? Porque están cruzadas por esos espacios ambientales que no se tuvieron en cuenta cuando se hicieron las rutas. El diseño original de la ruta n.º 9 debería haber sido por atrás de la laguna Negra, es decir, la debería haber circunvalado.

A propósito, hay toda una discusión respecto a cómo atravesar, qué hacer o cómo circunvalar las lagunas. Cuando uno va por la ruta n.º 9 hacia el Chuy y cruza frente a la laguna Negra está atravesando una zona que se llama La Angostura, un espacio entre el mar y la laguna Negra, que en la época de la colonia se utilizaba como pasaje de los animales. La Angostura, se denomina así por ser un lugar angosto entre el mar y la laguna. En esa zona se hizo la ruta n.º 9 y se formularon diversos diseños territoriales cuando, en realidad, esa ruta pudo haber circunvalado la laguna Negra y haber dejado una conexión entre la laguna y el mar; conexión que no tiene naturalmente con la corriente de agua, porque lo que hizo el hombre fue conectar en forma artificial y, ¡vaya si ha causado problemas!

De manera que, el artículo 3º, contiene una definición que creo que podíamos haber corregido, especialmente en ese inciso final, donde expresa: «El Poder Ejecutivo por decreto y con exposición fundada, podrá agregar áreas lindantes al norte de las rutas mencionadas, siempre que dichas áreas tengan las mismas características que las descritas en el artículo 2.º de esta ley.» Obviamente, la ruta no cambió las características, solamente definió un espacio de circulación.

El artículo 4.º, «Finalidades y los objetivos», hubiera sugerido una redacción más específica en referencia a la modalidad productiva. Esta disposición habla de la calidad de vida de la población, de la integración social, del uso y el aprovechamiento medioambiental sustentable, pero debería tener una redacción más explícita respecto a la compatibilización de las diferentes modalidades productivas ya existentes en la zona delimitada. Por ejemplo, podría haber incorporado un texto que resumiera la línea de trabajo de la Ley n.º 17283, que en el literal C) del artículo 6.º, «Principios de política ambiental», dice: «Constituye un supuesto para la efectiva integración de la dimensión ambiental al desarrollo económico y social, la incorporación gradual y progresiva de las nuevas exigencias, sin que por ello deba reconocerse la consolidación de situaciones preexistentes». Me parece que haber hecho referencia a la Ley n.º 17283 en este artículo 4.º, hubiera sido más preciso.

Sobre el artículo 5.º no tengo ninguna consideración, me parece que es correcto y comparto la definición que hace sobre los ecosistemas costeros.

En relación con el artículo 6.º, «Componentes vulnerables», tengo algunos reparos. En él se establecen que las barras están dentro de los componentes vulnerables y dispone que se «deberán identificar y delimitar para su debida protección». Cabría al menos preguntarse, por ejemplo, qué se va a hacer cuando, por razones naturales, las barras no se abran. Las barras que conectan la laguna con el mar son un área especialmente sensible desde el punto de vista ambiental. Recuerdo que en algunas oportunidades el doctor Tálice habló sobre cómo funciona la barra de una laguna en cuanto a su conexión con el mar. Voy a referir un ejemplo concreto: el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente está trabajando en la cota de apertura de la laguna de Rocha, lo que ha dado lugar a una discusión muy complicada. Esa laguna recoge aguas del Arroyo de Rocha y de otras corrientes. Como la barra no se abre –no se conecta, no vuelca al mar–, cuando crece inunda espacios poblados; entonces, hay una eterna discusión sobre la inundación de los espacios poblados, la inundación de los campos circundantes y la apertura de la laguna. Los productores presionan para abrir la laguna cuando se les inunda el campo; los pescadores, a veces quieren aguantar un poco la apertura de la laguna porque están pescando bien o, de lo contrario, pretenden que se abra, para que entren los peces del mar, lo que le da vida a la laguna.

La apertura de una laguna es de una importancia ambiental relevante y, entre otras cosas, fue tema de discusión cuando se trató el tema de la construcción de puente sobre la laguna Garzón, porque está hecho casi sobre la apertura de la laguna; en realidad, hubiéramos preferido otro lugar.

Este artículo deja un punto inconcluso. Actualmente, la Dinama está articulando con productores y pescadores una cota para abrir la laguna, y va a establecer un punto cero. Cuando se llegue al punto cero, irán con una máquina para abrir la laguna; a veces se puede abrir con una pala, porque basta con hacer una pequeña zanja para que la laguna se lleve toda la arena hacia el mar. De todas formas, a veces no hay que abrirla con una máquina, sino hacer una intervención más grande. Lo cierto es que al día de hoy ya hay un acuerdo entre los productores, los pescadores y el gobierno departamental de Rocha sobre el punto de cota cero; cuando el agua llegue a ese lugar, se abrirá la laguna. Este artículo no establece claramente si esto quedará supeditado a la ley, por lo que, insisto, me hubiera gustado que el texto fuera más claro.

En cuanto al artículo 7.º, se ha dicho que puede haber una intervención o un cruce con las competencias de los gobiernos departamentales y eso es verdad. El literal A) podría afectar las competencias departamentales, sobre todo si se tiene en cuenta que el proyecto de ley de presupuesto actual incluye el artículo 482, que sustituye al numeral 3) del artículo 6.º, de la Ley n.º 19272, que modifica precisamente las competencias de los gobiernos departamentales. Por lo tanto, este debate lo vamos a seguir en unos días, cuando ingrese el Presupuesto, que ahora se está analizando en la Cámara de Representantes, y tengamos que discutir artículos presupuestales que tienen mucho que ver con el proyecto de ley que estamos tratando. El texto del artículo 6.º de esa ley, «De la materia departamental y municipal»– comenzaba diciendo: «Artículo 6º.- La materia departamental estará constituida por:

1) Los cometidos que la Constitución de la República y las leyes asignen a los Gobiernos Departamentales.

2) Los asuntos que emerjan de acuerdos entre el Gobierno Nacional y el Departamental.

3) La protección del ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos naturales dentro de su jurisdicción».

Ahora, en el actual proyecto de ley de presupuesto se sustituye la redacción del numeral 3) y se afirma: «3) Los cometidos en materia de protección del ambiente y de desarrollo sustentable de los recursos naturales, que la Constitución y las leyes les asignen dentro de su jurisdicción, sin perjuicio de la competencia de las autoridades nacionales en la materia».

En definitiva, se anula la competencia departamental, porque dice: «sin perjuicio de la competencia de las autoridades nacionales en la materia». Este artículo viene en el proyecto de ley de Presupuesto nacional, está siendo debatido en la Cámara de Representantes y tiene que ver con el artículo 7.º del proyecto de ley que estamos analizando en el día de hoy. Podríamos haber esperado para discutir en conjunto ambas temas, porque, por un lado, se establece una directriz de ordenamiento territorial y, por otro, lo estamos corrigiendo con el proyecto de ley de Presupuesto.

El artículo 8.º, «Intervenciones en cuencas hídricas y acuíferos asociados al espacio costero», creo que está bien e, incluso, nos permitirá resolver algunos daños ya acontecidos sobre la costa. Pienso en el canal Andreoni, que ha dado lugar a un viejo y largo debate sobre el corazón de la cuenca hídrica del departamento de Rocha y su conexión con el mar, porque me parece que con este artículo podríamos trabajar en la solución del problema.

Sobre el artículo 9.º no tengo objeciones.

El artículo 10, «Faja de defensa de costas», nos genera algunos reparos porque dicha faja es de 250 metros, pero el hecho de establecer una generalización –como se hace con esta norma– no permite contemplar las realidades locales. Se debería tener en cuenta cómo afecta esta disposición la productividad, por ejemplo, las actividades económicas en torno a las lagunas –pienso en las lagunas de Rocha o de Castillos–; habría que ver cómo se define la faja hacia adentro; cómo se fijan los criterios del área de influencia y cómo esa generalización puede afectar aspectos sociales y productivos. El intendente de Rocha en el período pasado, Artigas Barrios, intervino en la comisión y si bien no marcó su oposición a este artículo, estableció criterios que comparto con respecto a cómo deberíamos trabajar con la faja de protección costera. Comparto lo que tiene que ver con los 150 metros de espacio público; comparto la idea de que los 150 metros de faja costera después de la última creciente deben ser de uso público; esto tiene una afectación del derecho privado de propiedad porque hay gente que tiene propiedades en ese lugar, pero hay un interés superior, que es el uso de nuestro territorio. Y cuando existe un interés superior legítimo está bien limitar el derecho de propiedad particular, pero, de todas formas, me parece que se podría haber trabajado para que las cosas quedaran de otra manera.

El artículo 11 es declarativo y podría haberse eliminado porque no contiene ningún concepto.

El artículo 12 lo considero muy positivo y beneficioso, sobre todo si pensamos en poblaciones como –vuelvo a mi departamento– las localidades de Aguas Dulces o Punta del Diablo, cuyo desarrollo territorial está sobre las playas; son espacios urbanos, instalados dentro del sector playa.

No tengo objeciones con respecto al artículo 13.

En cuanto al artículo 14 –que es el último que he analizado–, puedo decir que coordinar no es igual que resolver competencias. El texto de este artículo dice: «El Comité Nacional de Ordenamiento Territorial coordinará las actuaciones públicas sobre el espacio costero, en el marco de los cometidos asignados por el artículo 76 de la Ley Nº 18.308, de 18 de junio de 2008». A este respecto, estimo que debería haber un órgano de resolución de competencias.

El exintendente Barrios decía que los intendentes de la costa tienen que resolver sobre espacios costeros, pero el especio costero no les pertenece solo a ellos, sino a todo el Uruguay. Lo cierto es que para resolver sobre el espacio costero hay que tener cierto grado de competencia y un fuerte involucramiento. Por lo tanto, me parece que eso se debería haber tenido en cuenta, por lo menos para crear un órgano donde se resuelva la controversia y estén representados los gobiernos departamentales con competencias en zonas sobre la costa, y eventualmente otros. Por ejemplo, si participa el presidente del Congreso de Intendentes y en un año coincide que es del departamento de Artigas –por hacer mención al departamento de la senadora Ayala–, será difícil que resuelva una contienda sobre una situación de espacios costeros. ¡Es difícil! Por eso me parece que habría que crear una competencia más plena.

Finalmente, como comentario general, si es que hubiera espacio para analizarlo –porque, al parecer, como se dijo ayer, hay voluntad política para votar este proyecto de ley–, quiero agregar que la señora senadora Topolansky, como presidenta de la comisión –consta en la versión taquigráfica–, señaló que tenía dudas de si había que votar o no una ley sobre directrices de ordenamiento territorial. En realidad, quien habla también ha tenido dudas al respecto; comparto ese concepto y me pregunto: ¿deberíamos tener una ley de estas características o deberíamos reclamarle a los gobiernos departamentales la construcción de directrices de ordenamiento territorial previos a una directriz general? Es decir, primero habría que contar con un concepto más descentralizador que avanzara sobre una estructura legal departamental, para luego llegar a una estructura nacional. Me adelanto a coincidir con ese criterio porque, por ejemplo, en el departamento de Rocha hace quince años que rige una directriz de ordenamiento territorial costero que ha sido muy útil e importante. De acuerdo con ella se ha podido subdividir el territorio, establecer criterios de edificación, clasificar el territorio de distintas características y cuidar mucho los espacios de las lagunas costeras.

¿No podríamos haber empezado al revés, es decir, construir primero políticas departamentales más sólidas, más fuertes y luego una directriz? Lo planteo, simplemente, como una interrogante.

En la versión taquigráfica de aquella Comisión de Vivienda y Ordenamiento Territorial, también consta que el señor senador Tajam, manifestó lo siguiente: «Escuchando a nuestros invitados queda claro que lo que se cuestiona es el Título II del proyecto de ley, que refiere a los lineamientos de ordenamiento territorial del espacio costero. Allí se plantean definiciones complejas que en el aterrizaje de cada departamento o de cada subespacio costero se complica, porque no hay definiciones precisas al respecto».

A veces, cuando estas normas quedan en la reglamentación o en el decreto del Poder Ejecutivo y bajo la determinación de algunos funcionarios –me ha tocado muchas veces participar en discusiones donde hay técnicos de la Dinama–, es muy difícil discutir con alguien que tiene el poder de veto y es quien finalmente resuelve sobre un territorio. Inclusive, estos funcionarios técnicos tienen un poder determinante por encima del gobierno departamental; tienen casi la condición de vetar. Si ese técnico especialista de la Dinama dice que no, la cuestión no puede avanzar y no se discute.

En definitiva, no se trata solamente de la ley, sino de cómo se reglamenta y cómo aterriza dentro de un ministerio, a veces en controversia, en discusión o en debate con el propio gobierno departamental que es el que más entiende –desde mi punto de vista– y mejor conoce el desarrollo de su territorio.

Es cuanto quería manifestar, señora presidenta.


 
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